Aunque no sean directamente comparables, las
recientemente revisadas legislaciones de Brasil (Ley No 12.651) y Perú (Ley No29763)
merecen un análisis conjunto para destacar sus diferencias y similitudes así
como las virtudes o defectos de cada una. El muy resumido análisis que se
presenta está focalizado en la aplicación de esas leyes en la región amazónica,
que es un lugar común a ambos países.
Las realidades forestales de ambos países en
relación a la legislación son diferentes
por el hecho de que en el Brasil existe propiedad privada de bosques naturales. En efecto,
aunque los recursos forestales naturales del Brasil son bienes de
interés común, en ellos se ejercen derechos de propiedad con las limitaciones
que la ley impone. Los bosques públicos son los que están en áreas protegidas y
en los bosques nacionales. Además, existen bosques en tierras indígenas y en
las llamadas “tierras devueltas” que son del Estado y que en el futuro pueden
ser adjudicadas al sector privado. Todo lo demás, que es mucho bosque,
pertenece a personas naturales o jurídicas en forma de propiedades rurales.
En el Perú, en cambio, los recursos forestales
naturales son todos de dominio eminencial del Estado, no existiendo propiedad
privada de bosques naturales salvo cuando éstos pueden ser convertidos a uso
agropecuario. El aprovechamiento del bosque se otorga mediante concesiones de
diferentes tipos y, existiendo normas especiales para los que están en las
tierras de las comunidades indígenas. De cualquier modo, los límites a la
propiedad rural, en el Perú, son muy estrictos, no existiendo propiedades de un
tamaño que siquiera sería considerado mediano en el Brasil. En parte debido al
hecho de que los bosques naturales son patrimonio del Estado, las legislaciones
peruanas recientes han eliminado la figura de los bosques nacionales.
Por el motivo señalado las legislaciones forestales
de ambos países tienen énfasis muy diferentes.
La legislación brasileña, en especial la revisión que culminó en 2012,
enfatiza las reglas de uso de los bosques en propiedades privadas mientras que
la revisión de 2011 de la ley peruana se concentra en las reglas de
aprovechamiento de los bosques naturales
en concesiones. Debe anotarse, de otra parte, que en el Brasil hay una
legislación que se ocupa específicamente de las concesiones en los bosques
nacionales.
Fue precisamente el énfasis en las reglas de uso de
los bosques naturales en propiedades privadas lo que ocasionó los ácidos
debates y la demora para su aprobación en el Congreso brasileño, enfrentando
los representantes de la poderosa confederación agraria a los ambientalistas.
En el caso del Perú, muy al contrario, la revisión de la ley que también fue muy demorada se
debió principalmente a la presión de los indígenas amazónicos teóricamente preocupados
por garantizar una explotación ordenada de los bosques. El famoso “Baguazo”,
revuelta en la que fallecieron numerosos policías y algunos indígenas, tuvo
como uno de sus pretextos la reforma de la ley forestal.
Lo más destacado de la legislación brasileña
El resultado de ambos procesos políticos produjo,
como era de esperar, textos legales muy diferentes. La ley brasileña es mucho
más “ambiental” que la ley peruana. Dedica la mayor parte de sus artículos a
fijar los límites y las reglas para la sustitución del bosque o el uso del mismo en
las propiedades de modo a garantizar la conservación de la biodiversidad,
proteger manantiales y cursos de agua o evitar procesos erosivos mediante el
mantenimiento del bosque. Ratifica la
determinación de que el 80% (reserva legal) de cada propiedad rural amazónica
debe quedar cubierto de bosque y, además, declara como área de preservación
permanente los bosques contemplados en una serie de circunstancias. Entre
ellas, exige mantener -o recomponer si
fue eliminada- la vegetación natural sobre 30 m en ribera de riachos de menos
de 10 m de ancho y de 500 m en rios de más de 500 m de ancho -esos son
ejemplos, hay una escala compleja en la ley- y establece no deforestar en
declives mayores a 45º o en el topo de morros, en restingas, manglares y a
latitudes que superen los 1.800 msnm, etc., etc. No es solo eso. La nueva ley
también mantiene la obligación de registrar notarialmente la reserva legal y
las áreas de protección permanente, los que en caso de venta del predio no
pueden ser modificados y, asimismo, crea
un Catastro Ambiental Rural. También establece una “cota de reserva ambiental” negociable
o transferible en el caso de mantenerse más de lo que la ley manda y adopta
muchas otras medidas muy interesantes.
Para el cumplimiento de esa parte de la legislación
esta ley -y otras- prevén mecanismos sofisticados de monitoreo remoto asociados
al mencionado catastro ambiental rural y al sistema de registros notariales,
sumados a la capacidad instalada del Ibama (el Instituto Brasileño del Medio
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables), de las agencias ambientales o
forestales de cada Estado y de sus respectivos cuerpos de policías y bomberos
forestales. También existe un cada día más eficiente control por parte del
Ministerio Público. Como es de esperar, aunque está mejorando, en la práctica
el sistema todavía tiene brechas pero todo indica que la deforestación ilegal
debe comenzar a disminuir en el Brasil.
La ley peruana es parca en esos temas y le dedica
muy pocos artículos. A pesar de que las propiedades rurales existen y que,
aunque pequeñas, afectan directamente al sistema hidrológico, apenas indica la
obligación general de proteger en ellas un mero 30% de la vegetación natural y,
sin mayor precisión, menciona que se debe “proteger la vegetación ribereña”. Menciona un confuso procedimiento para el
desbosque y cambio de uso de la tierra condicionado a un zoneamiento y micro-zoneamiento
previos que, obviamente, no existen y cuya aplicación a nivel de campo es
ilusoria. El esquema de protección se limita al zoneamiento, que obviamente no
es respetado y al establecimiento de la categoría de bosques de protección -que
es una categoría de área protegida- a los que nadie cuida y que cubren un
ínfimo porcentaje de lo que debería ser protegido. Dicho de otro modo la nueva legislación
peruana es esencialmente declarativa en lo que respecta a evitar la
deforestación ilegal y, por lo tanto, ésta debe incrementarse.
Otra diferencia notable, a favor de la legislación
brasileña, es la importancia que da al tema de los incendios forestales, lo que
apenas es mencionado en la peruana. Dicho sea de paso en el Perú no existen
bomberos militares ni bomberos forestales, como en el Brasil donde están
equipados hasta con helicópteros. Apenas hay compañías independientes de
bomberos voluntarios urbanos.
Lo más destacado de la legislación peruana
La legislación peruana se enfoca esencialmente a la
producción de madera y la mayor parte de su articulado se refiere a las
concesiones forestales y al manejo forestal, en general. Lo hace en procura del
ideal del manejo forestal sostenible. También trata del manejo de la fauna
pues, curiosamente, en el Perú no existe una ley específica para ese recurso lo
que era justificable hace un siglo pero que hoy es un absurdo.
En el tema de las concesiones existen, en la
legislación del Perú, opciones inéditas e interesantes. Además de las
concesiones forestales convencionales para fines maderables -hasta 40.000 ha- y no maderables -hasta 10.000 ha
para castaña o jebe, entre otros- por lapsos de 40 años renovables, existen
concesiones para ecoturismo sobre hasta 10,000 ha por 40 años renovables y,
concesiones de conservación sin límites de extensión por 40 años renovables. Ya
se han otorgado varias concesiones de estos dos tipos y han sido una importante
contribución al desarrollo de negocios verdes y a la conservación del patrimonio
natural, en especial porque suelen concederse en zonas de amortiguamiento de
las áreas protegidas. Otra innovación importante es que los detentores de
concesiones así como las comunidades nativas pueden obtener títulos
habilitantes negociables con fines crediticios y otros. Esto debería facilitar
las inversiones para el manejo forestal.
La ley peruana, fuertemente influenciada por los
movimientos indígenas, otorga a éstos privilegios quizá excesivos para
facilitar la utilización de sus propios bosques que ya son extensos y que
tienden a aumentar. Les permite, por ejemplo, decidir y aplicar sus propios
criterios - saber tradicional- para hacer zoneamiento y planes de manejo y hasta les delega la capacidad de hacer
decomisos. En la actualidad, en el Perú como en el Brasil, la mayor parte de la
madera ilegal sale de las tierras indígenas con participación voluntaria de
ellos mismos.
En la legislación brasileña el manejo sostenible de
los bosques es una condición para su uso tanto en las propiedades privadas como
en los bosques nacionales y, a ese respecto, no hay mucha diferencia con la
peruana. En ambos países, a pesar de décadas de esfuerzos, dependiendo de los
criterios que se apliquen, de 80 a 98% de la producción de madera amazonica es
ilegal o falsamente legal. Es ilegal cuando sale de cualquier lugar, sin
permiso ninguno o con documentos falsificados. Es falsamente legal cuando está
amparada por títulos, concesiones o permisos oficiales, en base planes de
manejo, de buena o mala calidad, pero que en el bosque son total o parcialmente
ignorados. El resultado es el mismo: la degradación del patrimonio forestal.
Los pocos madereros honestos no pueden competir con la horda de deshonestos y sus
negocios quiebran o imitan a los segundos.
Hasta ahora no se ha inventado una ley forestal que funcione en los
trópicos húmedos de cualquier continente.
Otras diferencias entre ambas legislaciones
En el Brasil la silvicultura o reforestación, en
especial la de tipo industrial, se relaciona al sector agropecuario y no al
forestal o ambiental. Por eso, la ley que se comenta no toca el asunto. En el
Perú, habida cuenta que el subsector forestal es parte del sector agropecuario
la nueva ley toca este tema con cierta amplitud. Lo mismo ocurre, como
mencionado, con la conservación y manejo de la fauna. Esos dos temas
constituyen un anacronismo importante de la nueva ley peruana.
En efecto, considerando que en la actualidad, mucho
más que la madera, el principal beneficio para la humanidad de los bosques
naturales tropicales es la fijación de carbono en la biomasa y en el suelo,
aparte de los otros servicios ambientales que provee, es ilógico mantenerlos
bajo el control del sector agropecuario que, históricamente, es su primer y más
severo competidor en el uso de la tierra. Por eso, como en el
Brasil, el subsector forestal peruano debería depender del Ministerio del
Ambiente, donde recibiría la atención preferencial que amerita. En cambio, la
silvicultura, como la piscicultura, debería ser mantenida en el Ministerio de
Agricultura pues se trata de cultivos de especies domesticadas.
En ambas leyes se habla del tema de los créditos de carbono pero en la peruana no
se explica cómo eso beneficiará al bosque o a sus habitantes. Muy importante en
la legislación brasileña es el hecho de que existe un relativamente amplio
tratamiento de incentivos concretos para la conservación de los bosques y la restauración
de los que fueron degradados. Es probable que los interesados quisieran aún
más. Pero, en contrate los incentivos están prácticamente ausentes en la nueva
ley peruana, que se limita a enunciar posibilidades a concretizar en un futuro
reglamento.
A pesar de haber sido muy criticada en el Brasil,
pues ella representa un cierto retroceso con referencia a la que con
modificaciones regía desde 1965, la nueva ley forestal del Brasil es bastante
concreta e indudablemente más favorable a la conservación del bosque que la
peruana. Desde 1963 a la fecha, la legislación forestal peruana ha sido
cambiada cinco veces y, la verdad, es que cada vez se complica más y se torna
menos realista. Por ejemplo, después de 50 años se ha vuelto a crear un
servicio forestal autónomo pero, debido a la descentralización, éste no tiene
ninguna función ejecutiva importante, es decir que no precisaba ser una
autarquía. Todo el poder decisorio está ahora exclusivamente en las autoridades
regionales o locales que no tienen capacidad ni medios para absorberlas y para
las que la nueva ley no ofrece ningún recurso para asumirlas mínimamente bien.
Además, hay docenas de instituciones nacionales y regionales que tienen
pequeñas parcelas de responsabilidad sobre el bosque y que deben ser consultadas
para las más mínimas decisiones, transformando la gestión en un verdadero
rompecabezas.
En estas circunstancias no cabe esperar, al menos en
la Amazonía peruana, que algo mejore para los bosques naturales durante los
próximos anos. Apenas cabe la esperanza de que su situación no empeore
demasiado.
