Dourojeanni, M. J. 2013
Análisis crítico de la Ley Forestal peruana Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
(DAR) Agenda Ambiental, Boletín
Informativo 2(4): 20-32
Análisis crítico de la ley forestal peruana
Marc Dourojeanni[1]
Resumen
La
Ley No 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, tiene muy pocas
probabilidades de alcanzar su finalidad de conservar el patrimonio forestal de
la nación y asegurar su uso sostenible. Innova muy poco en relación a las cuatro
leyes forestales que la precedieron siendo, pues, anacrónica. Da prioridad
absoluta a la producción de madera en lugar de
orientarse al mantenimiento de servicios ambientales esenciales, es poco
isonómica, es de aplicación extraordinariamente compleja y, no ofrece
prácticamente ningún incentivo ni explica cómo se financiarán las enormes
responsabilidades que asigna a la autoridad forestal
Summary
The new Peruvian forestry law
-Law No 29763- has very limited possibility of fulfilling its
finality with regard to the conservation of the forest national heritage or the
promotion of its sustainable utilization. In its essence it is very similar to
the previous five forestry laws that failed to achieve those objectives. It
provides excessive attention to wood production instead of emphasizing in
forest environmental services. In addition it lacks of isonomy, its enforcement
would be extraordinarily complex and it offers no incentives nor explain how
the new multiple and expensive obligations of the forestry sector will be
financed.
Introducción
En
julio de 2011 fue publicada la última Ley Forestal y de Fauna Silvestre del
Perú (Ley No 29763). Se trata de la quinta ley forestal peruana en
los últimos 48 años. En efecto, la primera ley forestal peruana completa
(Decreto Ley No 14552) data de 1963. De las otras, la única que fue
aplicada durante más de dos décadas fue la de 1975 (Decreto Ley No 26834).
Cada ley y cada gobierno motivaron cambios institucionales importantes, con
alteraciones de su autonomía y de su jerarquía.
Como
lo demuestra la creciente destrucción y degradación de los bosques naturales
peruanos y la ausencia de una reforestación expresiva, las leyes y sus cambios
sucesivos no han alcanzado su finalidad de conservar el recurso forestal
mediante el manejo sostenible ni, tampoco,
sus objetivos de contribuir más significativamente al crecimiento de la
economía nacional. Muy al contrario, cada día es más evidente que la situación
empeora. Eso explica, en cierta medida, el frenesí legislativo que parece creer
firmemente que cambiar o mejorar la ley resolverá el problema, ignorando que
ninguna ley puede cumplir su finalidad si no es aplicada.
El
último episodio de revisión legal se inserta, pues, en ese contexto de
frustración por la evidencia de los fracasos acumulados, coyunturalmente
agravado por la percepción de los indígenas amazónicos de que sus derechos
estarían amenazados, entre otros, por el Decreto Legislativo No
1090, que en gran medida respondió a presiones de EEUU relacionadas al Tratado
de Libre Comercio. Por ese motivo la preparación de esta ley, más que cualquier
otra antes, fue muy participativa y muy conturbada, demorando mucho para ser
presentada al Congreso y después, para ser sancionada. El resultado, como se
verá y como era de esperar dadas las circunstancias políticas mencionadas y las
presiones de intereses antagónicos, está lejos de ser ideal.
En
este trabajo se desarrolla un análisis general de la Ley No 29763
que tiene por finalidad principal determinar su aplicabilidad y sus probabilidades
de cumplir sus objetivos. No se aborda el tema de la fauna silvestre y, por
razones obvias, tampoco se trata de toda la diversidad de temas que podrían
merecer comentarios.
Características
generales de la Ley No 29763
Si
las cuatro leyes que precedieron ésta no alcanzaron su objetivo de racionalizar
el aprovechamiento del patrimonio forestal nacional, lo que fue el pretexto
para modificarlas, podría haberse considerado hacer una ley completamente diferente,
realmente nueva. Pero, la ley actual se parece muchísimo a las anteriores: Se
centra en la producción de madera, relegando el tema de los servicios
ambientales del bosque; excluye la posibilidad de la propiedad forestal y la
utilización de los bosques naturales continúa siendo otorgada mediante
concesiones (antes eran llamados contratos); se embute el tema de la fauna silvestre
dentro de la ley forestal; se mantiene el tema forestal dentro del Ministerio
de Agricultura a pesar de que ya existe un Ministerio del Ambiente; no brinda
incentivos significativos para el manejo sostenible o la reforestación; no dice
casi nada sobre cómo mantener las funciones protectoras del bosque; mantiene el
viejo reglamento de clasificación de tierras por capacidad de uso mayor, etc.
Hay cambios, por cierto, pero éstos no alteran el padrón básico de la gestión
forestal que ha predominado durante los últimos 50 años y, en cambio, complican
su aplicabilidad.
Esta
nueva Ley tiene, asimismo, muchos problemas de forma. Tiene 157 artículos y 26
disposiciones transitorias y complementarias. Además, muchos artículos son
excesivamente largos, tienen redacción confusa y son repetitivos. Otros carecen
de carácter mandatorio.
Énfasis
en la producción de madera
Como
las leyes anteriores, ésta concentra su foco en la utilización de los bosques
naturales, objetivando principalmente la madera. La mayor parte de sus
artículos tratan directa o indirectamente del tema de las concesiones y de
otras formas de cesión del uso de los bosques, de la explotación del recurso,
del transporte y comercio de los
productos. En cambio, dedica muy pocos
artículos (arts. 7, 109 y 110), todos de tenor bastante declarativo, al tema de
los servicios ambientales del bosque y, en especial, a la fijación y absorción
de gases de efecto estufa. Pareciera que los que hicieron la nueva ley no están
informados de que los bosques tropicales naturales son ahora mucho más
importantes y valiosos por sus relaciones con el cambio climático y con los
grandes ciclos biogeoquímicos, en especial el hidrológico, que por los metros
cúbicos de madera o los kilogramos de castaña que puedan producir. También aparentan
desconocer que los recursos de la diversidad biológica, bien usados o
aprovechados a través de la fitoquímica o del ecoturismo, valen mucho más que
toda la madera que se pueda extraer. Tampoco parecen haber percibido que la economía forestal moderna se basa cada
día más en los bosques cultivados, es decir en la reforestación, que la
extracción de madera de bosques naturales.
No
se trata de no continuar explotando madera del
bosque natural. Pero una ley forestal moderna debe hacer que las maderas
de esos bosques únicos se conviertan en un bien muy precioso, que se extrae con
extremo cuidado y que se vende a precio de oro. La madera para todo uso, para
la construcción civil o para muebles populares, debe salir de la vegetación
secundaria o de la reforestación pero no de los bosques primarios. Pero la
nueva ley sigue la anticuada moda de considerar que el bosque natural es apenas
madera, en su mayor parte barata, declarando millones de hectáreas como
“bosques de producción permanente”. Una ley que, de otra parte, prioriza la
reforestación apenas en forma declarativa.
Manejo
del recurso forestal
La
nueva ley, al igual que todas las anteriores, exige que la explotación del
bosque se realice mediante la aplicación de planes de manejo sostenible. Se
parte de la noción de que si se aplican esos planos el bosque no sufrirá
degradación y que podrá seguir produciendo más y más a cada turno de corta o
rotación, que se determina es de 40 años, lo que es técnicamente discutible[2].
Lamentablemente, hasta el presente momento y a pesar de la creación del Organismo
de Supervisión de los Recursos Forestales (OSINFOR) y la promoción de las
certificaciones forestales, esto no se ha logrado. La realidad es que los
planos de manejo, aun aquellos pocos de buena calidad, no se aplican. Por eso
es que mucho más del 90% de la madera producida en la Amazonia peruana es
ilegal.
Siendo
eso conocido desde hace cinco décadas surge otra vez la pregunta de por qué no
se cambió completamente el sistema de concesiones, eliminándolas y permitiendo
que el manejo sea responsabilidad del servicio forestal en lugar de dejarla a
los empresarios. Esa opción se aplica en Europa desde hace siglos en bosques
públicos y funciona bien. Los planes de manejo son responsabilidad de
profesionales del Estado que, anualmente licitan el tramo o los tramos anuales
de corta de los bosques administrados en su unidad o distrito. Los madereros o
industriales ganadores explotan el volumen autorizado de acuerdo a las pautas
de la licitación -que reproducen las pautas del plan de manejo- bajo la supervisión del profesional forestal.
Terminada la extracción la autoridad forestal convoca, otra vez mediante
licitación pública, los servicios de limpieza, silvicultura o mantenimiento que
estén previstos en el plan de manejo. Es simple y en este caso, aunque no es
incólume a la corrupción, el servicio forestal tiene “la sartén por el mango”
en lugar de correr atrás del perjuicio.
La
nueva ley ha dado un paso interesante que puede ayudar a desarrollar esta
alternativa de gestión. En efecto, al crear las Unidades de Gestión Forestal[3],
que deben tener un Comité de Gestión Forestal representativo y fiscalizador,
está replicando lo que existe en Europa para aplicar el mecanismo arriba
comentado. El Comité de Gestión se ocuparía de supervisar la correcta
aplicación de los planes de manejo en los bosques de producción de la unidad de
ordenamiento forestal respectiva y del control de idoneidad de las
licitaciones.
Imprecisión
en cuanto a las funciones protectoras del bosque
De
los servicios ambientales del bosque, el más conocido desde épocas inmemoriales
y cuya importancia repercute en el día a
día de la población, es su función
protectora en las cuencas, un término que ni aparece en la nueva Ley. La
cobertura forestal, en la proporción adecuada, garantiza la calidad del agua y
la regularidad de su flujo y protege las laderas contra los procesos erosivos
violentos (huaycos o aluviones) e insidiosos. Todo eso es tanto más importante
en un país como el Perú cuya columna vertebral es formada por la cordillera
tropical más alta del mundo y que, por lo tanto, está expuesta a graves
problemas de erosión hídrica que, cada año, ocasionan muerte, destrucción y serios
perjuicios económicos. Sin embargo, la nueva ley apenas dedica unos pocos
artículos a esta cuestión que parece pretender resolver centralmente con la
zonificación (art. 27) y creando bosques protectores (art.31). Accesoriamente
se refiere al desbosque en tres artículos extensos y confusos (arts. 36, 37 y
38).
Declarar
zonas de protección y conservación ecológica o zonas de recuperación es un
típico “saludo a la bandera” pues, aun suponiendo que el tal zoneamiento
llegase al detalle (micro-zoneamiento participativo) que delimite
consensualmente lo que debe ser protegido, no existe ni existirá jamás
capacidad instalada para hacerlo cumplir en un país tan accidentado como el
Perú donde lo que debe ser protegido se imbrica íntimamente con opciones de uso
agropecuario. Dicho de otro modo, la responsabilidad de proteger la vegetación
forestal de protección debe ser transferida al agricultor.
Los
“bosques protectores”, que existen en la legislación peruana desde siempre y
que, en paralelo pueden ser asimismo creados por el Servicio Nacional de Áreas
Naturales Protegidas (SERNANP) bajo el nombre de “bosques de protección” que
son una categoría de áreas protegida (Ley No 26834) son útiles para
conservar grandes bloques forestales que, por ejemplo, garanten el
abastecimiento de agua de una ciudad o garanten infraestructuras públicas
importantes. De cualquier modo la confusión entre ambas leyes debería ser
resuelta. Pero, en ambos casos, no es posible que esas categorías protegidas
resuelvan el verdadero problema de garantizar la función protectora de la
vegetación forestal. Eso, como dicho necesita de una aproximación a nivel de
unidad de producción rural y está íntimamente asociado al tema del desbosque,
una forma púdica de definir la deforestación.
Básicamente
estos artículos establecen que el desbosque no puede ser realizado en tierras
cuya capacidad de uso mayor es forestal o de protección[4] y
que en todo caso debe ser autorizado después de un procedimiento complejo.
También estipula que en todos los casos el poseedor del predio o de la unidad
rural debe preservar no menos que el 30% del bosque y además debe proteger la
vegetación ribereña o de protección. A
simple lectura parece bien y realmente, como buen deseo, es adecuado habida
cuenta de que en el país no existen propiedades rurales realmente grandes.
Pero, estos dispositivos que tampoco son nuevos, son inaplicables en la
realidad actual peruana y de hecho jamás fueron cumplidos por la inmensa
mayoría ni lo serán en el futuro. Apenas podrán quizá aplicarse a las grandes
empresas como las de palma aceitera o a eventuales asentamientos rurales
oficiales.
El
tratamiento a esos temas podría ser muy diferente, como en el caso de la nueva
legislación forestal brasileña (2012). Esta ley dedica la mayor parte de sus
artículos a fijar los límites y las reglas para la sustitución del bosque o el uso del mismo en
las propiedades de modo a garantizar la conservación de la biodiversidad,
proteger manantiales y cursos de agua o evitar procesos erosivos mediante el
mantenimiento del bosque. Para eso
reitera -ya existían en la legislación previa-
dos enfoques principales: (i) las “áreas de preservación permanente por
el solo efecto de la ley” y declara como tales a los bosques contemplados en
una serie de circunstancias y; (ii) ratifica la determinación previa de que el
80% de cada propiedad rural amazónica es
“reserva legal” y debe quedar cubierto de bosque y, además. Las áreas de preservación permanente exigen,
por ejemplo, mantener -o recomponer si fue eliminada- la vegetación natural
sobre 30 m en ribera de riachos de menos de 10 m de ancho y de 500 m en rios de
más de 500 m de ancho -esos son ejemplos, hay una escala compleja en la ley- y
establece no deforestar en declives mayores a 45º o en el topo de morros, en
restingas, manglares y a altitudes que superen los 1.800 msnm, etc., etc. La
gran ventaja de ese concepto es que no es necesario zonificar o micro-zonificar
para aplicarla. Cada ciudadano sabe o debe saber que es área de preservación
permanente” y la verificación por parte de las autoridades es rápida, fácil y
económicamente viable. No es sólo eso. La nueva ley brasileña también mantiene
la obligación de registrar notarialmente la reserva legal y las áreas de
protección permanente, áreas que en caso de venta del predio no pueden ser
modificadas y, asimismo, crea un
Catastro Ambiental Rural. También establece una “cota de reserva ambiental”
negociable o transferible en el caso de mantenerse más de lo que la ley manda y
adopta muchas otras medidas muy interesantes.
Para
el cumplimiento de esa parte de esta ley, ella misma y otras, prevén mecanismos
sofisticados de monitoreo remoto asociados al mencionado catastro ambiental
rural y al sistema de registros notariales, sumados a la capacidad instalada
del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales
Renovables (IBAMA), de las agencias ambientales o forestales de cada Estado y
de sus respectivos cuerpos de policías y bomberos forestales. También existe un
cada día más eficiente control por parte del Ministerio Público. Y, es
importante mencionarlo, existe en ese país una severa Ley de Crímenes Ambientales
(Ley No 9.605 de febrero de 1999) que se aplica por entero al sector
forestal. Como es de esperar, aunque está mejorando, en la práctica el sistema
todavía tiene brechas pero todo indica que la deforestación ilegal debe
comenzar a disminuir en el Brasil.
Aunque
en el caso del Perú, como mencionado y por las razones expuestas -propiedades
menores y exclusivamente en tierras de aptitud agropecuaria- es aceptable que
se mantenga solamente un 30% del bosque en las predios rurales, es evidente que
las propuestas de la nueva ley no tienen más probabilidad de ser aplicadas que
en el pasado. Aunque el reglamento dedique a este tema mucho espacio no podrá
evitar que continúe la deforestación desordenada -que en la Selva representa
posiblemente el 95% de la deforestación- ni, tampoco, la extirpación de toda la
vegetación en las propiedades rurales, inclusive las que protegen cursos de
agua. La ley ni siquiera indica qué es, exactamente, la vegetación ribereña, un
concepto quizá entendible para los valles costeros pero indefinido en la Sierra
o especialmente en la Selva.
Otra
diferencia notable, a favor de la legislación brasileña, es la gran importancia
que está da al tema de los incendios forestales, lo que apenas es mencionado en
la peruana. Dicho sea de paso, en el Perú no existen bomberos militares ni
bomberos forestales, como en el Brasil donde están equipados hasta con
helicópteros. En el Perú apenas hay compañías independientes de bomberos
voluntarios urbanos.
¿Reforestación?
¿bosques secundarios? ¿sistema agroforestal?
En
el país de tamaño medio o grande más atrasado de América del Sur en el tema de
la reforestación, con mucho menos de un millón de hectáreas[5] de
mini-plantaciones aisladas sin valor económico pero con muchos millones de
hectáreas aptas para ese fin y sin uso y, peor, estando cerca el momento en que
los bosques naturales dejarán de producir madera barata, es inaudito que una
ley hecha en 2011 aborde el tema con apenas ocho artículos meramente declarativos,
que no dicen nada nuevo y que no brindan ningún estímulo a esa actividad y que,
más bien, entorpecen cualquier iniciativa. Por ejemplo, el artículo 111 que
declara que el Estado facilita las condiciones para apoyar las plantaciones es
contradicho por el 112 que declara que las concesiones para reforestación están
sujetas al pago de derechos de aprovechamiento. También se demandan estudios de
impacto ambiental y otros requisitos. Hubiese sido suficiente con exigir que
los solicitantes demuestren que están en capacidad de hacer las inversiones
propuestas. Nada se dice sobre la regularización de la tenencia de tierras en
la Amazonía cuya ausencia es el verdadero cuello de botella para las
inversiones en reforestación. Tampoco se propone ningún incentivo ingenioso o
línea de financiamiento especial para estimular la reforestación, como los que
se usaron en diferentes momentos en países como Chile, Brasil o Argentina, que
hoy poseen cada uno varios millones de hectáreas de plantaciones industriales altamente
productivas.
Tan
importante como la reforestación es el manejo de los bosques secundarios que,
por investigaciones que ya tienen 40 años de ejecución, se sabe pueden suplir
la demanda de madera de rápido crecimiento y bajo costo, como ya está
ocurriendo. Gran parte de la madera que se usa para las barracas de las
invasiones de tierra proviene de bosques secundarios. Sin embargo, la nueva ley
ignora completamente el tema y ni siquiera declara que su manejo es deseable,
mucho menos lo incentiva.
También
es confuso el abordaje de la agrosilvicultura en el artículo 63. Éste, por su
redacción, parece pretender estimular a la agroforestería en general pero, en
cambio, no parece dar prioridad ni ofrece reales facilidades para la
transformación de tierras bajo actual uso agropecuario -sin árboles- que están
localizadas sobre tierras de vocación forestal en verdaderos sistemas
agroforestales, es decir con árboles o con más árboles. Esto último es lo que
es realmente importante en términos ambientales.
Una
ley poco isonómica
El
primer principio de la ley es que debe tratar a todos por igual. Pero esta ley favorece
manifiestamente a un solo grupo social, los indígenas amazónicos en detrimento,
por ejemplo, de todas las comunidades campesinas. También enfatiza en la Selva en
detrimento de la Costa y la Sierra, prestando gran atención a la producción
maderera en concesiones en detrimento de la reforestación y de otros temas.
Asimismo, privilegia un tema comparativamente menor, el de las relaciones con
la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y
Fauna Silvestres (CITES), a lo que dedica un gran número de artículos que
deberían haber sido incluidos en un reglamento. Esa distorsión es consecuencia
de que esa es prácticamente la única función ejecutiva del nuevo SERFOR.
Independientemente
de que puedan admitirse algunos privilegios para los indígenas amazónicos para
el uso de los bosques en las comunidades nativas, estos beneficios además de
ser razonables, deberían ser extensivos a las comunidades campesinas de las
tres regiones. Pero, algunas de las libertades que se ofrecen a los indígenas
amazónicos, que ya poseen 11 millones de hectáreas de bosques y que reclaman y
obtendrán mucho más, parecen excesivas. La ley dedica todo un título (arts. 75
a 84) y varios otros artículos, entre ellos el 148, a establecer excepciones
para este grupo. Estos incluyen la capacidad de decidir autónomamente el
ordenamiento forestal y los planos de manejo que su saber tradicional determine
y hasta se estimula la creación de comités de vigilancia y control comunitarios
con capacidad de hacer decomisos (art.
148). Es decir se crean las “rondas forestales”. Es obvio que la ley reitera
que todo eso es “bajo la supervisión de la autoridad forestal”.
El
hecho incontestable es que en el Perú como toda la Amazonía, gran parte de la
madera ilegal sale de las tierras de las comunidades nativas y que eso ocurre
con el consenso y la participación de los comuneros o, por lo menos, de sus
líderes. La ley aplica la tendencia filosófica que quiere creer que los indígenas son
protectores innatos del bosque. Pero la práctica, sin duda que bajo la
influencia corruptora de los madereros informales, de la pobreza y del abandono
por parte del Estado, demuestra lo contrario.
Y, si los bosques son, como dice la ley, patrimonio de la nación que
debe ser usado para el bienestar de todos, hay un conflicto con esos artículos.
Otra
cosa sería sí, en lugar de privilegios incontrolables, la ley determinara una verdadera
prioridad para la asistencia técnica forestal (y otras) a las comunidades. Eso
dicen, correctamente, los artículos 77 y
83, pero son apenas un listado de buenas intenciones ya que no existe ninguna
previsión en la ley que garanta que eso ocurra. Simplemente no hay capacidad
instalada ni previsible en las autoridades forestales regionales para semejante
función. Debería, para eso, instituirse una repartición especializada en las
autoridades forestales regionales con recursos muy importantes y determinados
por la misma ley. A lo largo de medio siglo, salvo excepciones creadas por la
cooperación internacional, nunca ha habido asistencia técnica forestal
significativa en la Amazonia, menos para las comunidades. Hubo un poco, si,
para reforestación especialmente en la Sierra.
Como
apuntado, la falta de isonomía de esta ley se aplica asimismo a otros temas.
Trata mucho de la Selva y casi nada de las otras regiones donde, es verdad, hay
poco bosque pero donde por eso mismo la cuestión forestal es redobladamente
importante. Es obvio, otra vez, el énfasis en la madera en detrimento del
énfasis en los servicios ambientales y en la economía rural.
Trato
secundario a la fauna silvestre
Como
anunciado en este análisis se omite discutir el tema de la fauna silvestre
(arts. 88 a 108) pero si se desea señalar que el tema está absurdamente
subdesarrollado en esta ley que, además, repite esencialmente lo mismo que
había en las leyes precedentes, sin considerar lo mucho que este tema ha
evolucionado. De cualquier modo es anacrónico que en pleno siglo XXI la fauna
siga siendo considerada un apéndice incómodo de la forestería y del Sector
Agrario, donde jamás se le dio ni se le dará la importancia debida. El descuido
es tan evidente que en esta Ley se olvidó el tema especialmente importante de
los camélidos sudamericanos el que se menciona apenas en una de las
disposiciones complementarias finales. Esta nueva ley forestal era,
precisamente, una oportunidad para absorber la Ley No 26496, que trata de los camélidos y que está
aislada del contexto.
Gestión
forestal excesivamente compleja
Un
tema particularmente preocupante en la nueva ley es el llamado Sistema Nacional
de Gestión Forestal. La propuesta es increíblemente compleja y arriesgada. En
efecto, se observa lo siguiente:
(i)
Se
crea un SERFOR con una autonomía envidiable y, correctamente, se le da un
Consejo Directivo y una Comisión Nacional Forestal consultiva. Pero, al mismo
tiempo, la ley determina una descentralización radical, dejando a la “Autoridad
Forestal Nacional”, es decir el SERFOR, con muy pocas funciones ejecutivas[6] y
casi ninguna autoridad. Cabe preguntar, entonces, por qué motivo se le crea
como servicio autónomo en lugar de mantenerlo como una simple dirección
general. En efecto, con excepción de los asuntos de la CITES, el SERFOR no
tiene carácter ejecutivo. Ni siquiera es última instancia de apelación de
procesos administrativos. Es decir que en ese Sistema no existe un “maestro de
orquesta”.
(ii)
Las
regiones (autoridades forestales regionales) y locales (unidades de gestión
forestal) que tienen todo el poder decisorio, no tienen capacidad para absorber
las responsabilidades de gestión y, lamentablemente, la ley no prevé nada para
resolver eso. Como bien se sabe, en la actualidad carecen de los elementos
mínimos indispensables para hacer un trabajo razonable.
(iii)
De
otra parte, así como es elogiable el hecho de que a nivel del SERFOR y de las unidades de gestión forestal se creen instancias
participativas decisorias (consejo y comités), sorprende que eso no se haya
previsto a nivel de la autoridad forestal regional. Eso, a pesar de que todo el
poder de la gestión forestal se concentra en las autoridades forestales
regionales. Debería haber un consejo directivo participativo en cada autoridad forestal
regional.
(iv)
El
número de actores que intervienen en un aspecto u otro de la gestión forestal es
abrumador: Además del SERFOR, de las autoridades regionales y de las unidades
de gestión, intervienen el MINAM y varias de sus direcciones generales, el Servicio
Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), el OSINFOR, el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), y, muchos más, como se detalla en
el artículo 147 que se refiere al control, a los que hay que sumar el
recientemente creado Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE). Es,
por ejemplo, incomprensible que no se haya adscrito el OSINFOR como una dependencia
del SERFOR.
(v)
Existe
una enorme confusión con relación al zoneamiento ecológico-económico, la
ordenación del territorio, la clasificación de tierras por capacidad de uso
mayor, la zonificación forestal y el ordenamiento forestal y sus unidades. Algunos
de requisitos dependen técnico-normativamente del Ministerio del Ambiente y
otros del SERFOR, pero todos son ejecutados por las Regiones y, en verdad, la
ley no explica “si primero es el huevo o
la gallina” ni qué tiene preeminencia sobre qué.
Ausencia
de incentivos concretos
Quizá
lo más frustrante de la nueva ley es que no explica: (i) cómo será financiado
el frondoso Sistema de Gestión y los numerosos ofrecimientos de asistencia
técnica prioritaria para los indígenas y para otros o para una serie de
actividades importantes, como educación, extensión, investigación, inventarios,
catastro, etc., que las autoridades
forestales quedan obligadas a ofrecer o hacer; y tampoco (ii) ofrece
incentivos, facilidades o financiamientos para los que desarrollan actividades
forestales legales.
Existe,
obviamente, un título sobre promoción de las actividades forestales pero, con
excepción del inciso “a” del artículo 133, que determina una reducción del pago
por derecho de aprovechamiento siempre y cuando el concesionario se someta a
certificación forestal[7] y
del artículo 136 que permite que las actividades forestales se acojan al
Programa de Compensaciones para la
Competitividad, esta Ley no contiene absolutamente nada que indique una
decisión política de apoyar el sector forestal. Peor, cuando dice que el Estado
“implementa mecanismos de estímulos o incentivos” añade que éstos serán de
naturaleza no tributaria (art. 131). Y,
en ese mismo artículo remite todo el tema crucial de los incentivos, que ni
siquiera menciona, a eventuales futuros decretos supremos. Se trata de una
“lavada de manos” pues, como bien se sabe, los incentivos que no se consiguen
ni amparan por una ley jamás se obtienen mediante decretos supremos.
Cuán
diferente es, por ejemplo, la nueva ley forestal brasileña que abunda en
propuestas concretas para estimular la conservación y restauración del recurso
forestal y su manejo sostenible. Entre otros incluye retribuciones o
pagamientos (incluido en dinero) por servicios ambientales diversos e
especificados, créditos agrícolas con intereses menores y plazos mayores,
seguro agrícola a precio reducido, re-direccionamiento de la recaudación por
derechos de agua a la protección y restauración de bosques; deducción del área
de preservación permanente, de la reserva legal y de otras áreas de uso
restringido del pago por impuesto sobre la tierra; líneas especiales de
financiamiento para atender la preservación voluntaria, exoneración de
impuestos para los principales insumos (por ejemplo alambre para cercas) y
equipamientos necesarios para restaurar bosques de protección, se pueden
reducir del impuesto a la renta de personas físicas o naturales los gastos
hechos para la recomposición de la vegetación natural, hay recursos especiales
por ley para dar asistencia técnica los asentados en zonas de amortiguamiento
de áreas protegidas, etc., etc.
Además,
se establece un mercado de cotas de reserva ambiental que estimula a conservar
pues quien lo hace en exceso sobre su obligación puede vender el excedente a
quien no puede más cumplir. Asimismo, como en la ley peruana, la legislación
del Brasil establece un mecanismo y
reglas, bien más precisas que las peruanas, para fomentar un mercado de carbono
que ayude a preservar el bosque.
Todo
queda para el reglamento
A
pesar del enorme número de artículos de esta Ley, prácticamente todos deben ser
reglamentados debido a que, como están redactados, dejan demasiadas dudas y
pendencias. Numerosos artículos como los artículos 36, 39, 42, 45,49, 51, 55,
58, 63, 66, 67, 69, 77, 81, 104, 118, 120, 123, 131, 140, entre tantos otros,
indican expresamente que el tema será resuelto en la reglamentación. Eso
inclusive en el caso de aspectos tan importante como el de los incentivos.
Mientras
se escribía esta nota el reglamento aun no había sido aprobado, a pesar de que
el plazo de ley ya se había vencido largamente, siendo renovado. Eso es probablemente
una consecuencia de que la misma Ley exige que la preparación del reglamento sea
ampliamente participativa. Pero, el problema principal de los reglamentos es
que en ellos, usualmente, además de detallar los procedimientos, suele
esclarecerse el texto legal cambiando a veces sustancialmente la intención de
los legisladores. De otra parte, los reglamentos no tiene el poder, por
ejemplo, de resolver la falta de solvencia económica del Sistema Nacional de
Gestión Forestal o de dar incentivos reales.
Lo
mejor de la ley
Ya
se han mencionado algunos aspectos positivos de la Ley No 29763,
entre ellos la creación del SERFOR -con la limitación de no ser ejecutivo- y de
su consejo directivo[8],
de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) y de los comités de las unidades de
gestión forestal. Eso revela un intento serio, aunque incompleto, de hacer una
gestión más democrática.
Pero,
entre otros aspectos debe destacarse la importancia de haber mantenido la
figura pre-existente de las concesiones de conservación y de ecoturismo. Las
concesiones de conservación son una excelente idea y, hasta donde se sabe,
pueden funcionar muy bien y coadyuvar al proceso de establecimiento de
corredores ecológicos con intervención y financiamiento privado. Este tipo de
cesión en uso es importante en el Perú, pues, como no existe propiedad privada
sobre bosques no pueden establecerse, por lo menos en la Amazonia, reservas
naturales particulares como en otros países. Pero requieren de supervisión por
el Estado y cabe sugerir que el SERNANP estaría mejor equipado para concederlas
y supervisarlas. Lo mismo puede decirse de las concesiones de ecoturismo que,
en verdad, existen desde los años 1970 cuando se concedieron por primera vez,
antes de su inclusión en la legislación.
Otra
innovación meritoria y con capacidad de ser muy útil es el instrumento conocido
como títulos habilitantes (art. 51, 60) y
que permitiría que el detentor o usuario legal de bosques, mediante
concesiones, permisos, autorizaciones o comunidades nativas, por ejemplo, pueda
usar este hecho para negociarlos o para obtener financiamientos para el manejo
sostenible. Obviamente, el otorgamiento de tales títulos no va a ser simple y
requiere de inúmeras coordinaciones (art. 62).
También
es destacable el abordaje a la valoración del patrimonio forestal y a su
inclusión en las cuentas nacionales, aunque no queda claro como eso se
materializa.
Conclusión
La
principal conclusión de esta revisión es que, pese al esfuerzo, la competencia
y la buena voluntad de los formuladores de la Ley No 29763, sus probabilidades
de ser aplicada cabalmente y de cumplir sus finalidades, es aún menor que en el
caso de las cuatro leyes precedentes, que fracasaron. Esta nueva ley, aunque su
fundamento es el mismo, es más compleja que las anteriores pues el Estado
peruano ha crecido mucho y se está descentralizando y desconcentrado y; también
porque han aparecido nuevos problemas, como el cambio climático y nuevos
paradigmas, como la prioridad a los indígenas amazónicos, la transparencia, el
valor de los servicios ambientales o el respeto a convenciones internacionales,
como CITES. Además, a cada día aumenta la tendencia mundial a considerar que la
explotación de madera de bosques naturales tropicales es un anacronismo.
Es
previsible, por lo tanto, que en poco tiempo deba prepararse una sexta revisión
de la legislación forestal peruana que contemple, seriamente, las críticas,
discusiones y alternativas planteadas en esta revisión. Se resume, a
continuación, lo principal a considerar:
(i)
Enfocarla
mucho más en los servicios ambientales que en la madera. La madera del futuro
vendrá esencialmente de plantaciones. Los bosques naturales tropicales valen
demasiado para una función tan banal.
(ii)
Insistir
especialmente en las funciones protectoras del bosque al nivel de cuencas.
(iii)
La
ley no puede discriminar. Debe ser igual para todos los ciudadanos y debe
beneficiar por igual a todas las regiones. La preparación de una nueva ley no
puede ser dominada por una sola tendencia o grupo.
(iv)
La
conservación y manejo de la fauna silvestre requiere de una legislación
especial, separada.
(v)
El
Sistema Nacional de Gestión Forestal -o como se llame- será inevitablemente
complejo debido a la regionalización, pero debe tener una verdadera autoridad
central y todos sus niveles deben ser igualmente participativos y transparentes.
(vi)
Una
ley sin mecanismos para financiarla y sin verdaderos incentivos, como la
actual, no sirve para nada. No vale la pena ni pensar en hacer una nueva ley si
no hay voluntad política para implementarla.
(vii)
La
legislación y la gestión forestal y de fauna silvestre deben pertenecer al
Sector Ambiente (Ministerio del Ambiente) y no al Sector Agrario (Ministerio de
Agricultura), que es su principal competidor en el uso de la tierra.
(viii)
La
reforestación con fines industriales o comerciales es una forma de agricultura
(especies domesticadas) y debe pertenecer al Sector Agrario.
Bibliografía
consultada
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forestal y la gobernanza de los bosques
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I. Dhaynee and F. Mullig 2012 The laundering machine: how fraud and
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[1]
Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria de La Molina, Lima, Perú.
Fue Director General Forestal del Perú, Decano de la Facultad Forestal de su
universidad, Jefe de la División Ambiental del BID, Vicepresidente de la UICN y
es autor de 15 libros.
[2]
Manejo forestal con turnos o rotaciones de más de 70 años, en Malasia,
revelaron no garantizar plenamente la sostenibilidad.
[3]
Este es apenas un nuevo nombre para los distritos forestales que existían en
las leyes de 1963 y 1975.
[4]
Lamentablemente la mencionada clasificación de tierras por capacidad de uso
mayor no existe a nivel micro y, además, se trata de una opción anticuada
y muy discutible, en especial en función
de las nuevas técnicas agronómicas. Producir esa información puede llevar
décadas si se invierte mucho dinero y recursos. Además la ocupación de la
tierra y el desbosque se producen generalmente mediante invasiones y si más
tarde se legaliza, se aplica el criterio del “derecho adquirido”. Grande parte
de la agropecuaria se realiza en tierras que antes eran bosques de protección
típicos.
[5]
Los especialistas estiman que en realidad no existe ni un tercio de esa
extensión.
[6] El
artículo 13 deja claro que el SERFOR es una autoridad técnico normativa. En el
artículo 14 se enuncian muchas funciones pero todas ellas, menos las de tipo
internacional, son de carácter propositivo ya que la decisión está en las
autoridades regionales.
[7] Es
curioso que una ley que no ofrece ningún incentivo para los aspectos importantes,
considere este detalle. Es obvio que las empresas de certificación consiguieron
incluir ese aspecto que estimulará sus negocios.
[8] No
puede dejar de mencionarse que el Servicio Forestal de la Ley de 1963 poseía
también un consejo directivo representativo, que incluya al sector privado y a
la academia.
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