Marc Dourojeanni[1]
Jueves 02 de Marzo de 2017
(http://www.actualidadambiental.pe/?p=43506)
El pasado 9 de febrero fue publicado el
Decreto Supremo 004-2017-MTC, que además lleva la firma de la ministra de
Ambiente, aprobando un nuevo Reglamento de Protección Ambiental para el Sector
Transportes. Dado que, como tantas veces demostrado, las carreteras en la
Amazonía son el principal vector de deforestación[2] y que el actual gobierno
ha anunciado la construcción de varias, inclusive de la que unirá Iquitos con
el resto del Perú[3], se examinó el nuevo reglamento con mucho interés. Su
lectura revela un esfuerzo para mejorar el trato de la cuestión ambiental antes
y durante las obras así como durante la gestión de la infraestructura de
transportes. Pero no ofrece las garantías esperadas.
Algunas mejoras
El nuevo reglamento es más completo
y presenta algunas garantías adicionales para el ambiente. Agrupa y esclarece
aspectos que previamente eran confusos por estar en normas diferentes hechas en
momentos distintos. Algunos aspectos son destacables, no necesariamente por ser
nuevos, sino por haber sido reiterados. Por ejemplo, el artículo 3o es crucial
al indicar que sus disposiciones son de aplicación a las actividades, proyectos
y servicios del sector, a nivel nacional, regional y local; desarrolladas por
personas naturales o jurídicas; nacionales o extranjeras; de derecho público,
privado o de capital mixto. Tratándose de caminos, las mayores violaciones a
cualquier precaución ambiental son hechas a nivel local por autoridades de
tercer nivel o por personas de derecho privado. Eso incluye toda clase de
caminos o trochas vecinales que, después se transforman gradualmente en
carreteras regionales y a veces en nacionales. Incluye asimismo las vías
abiertas por privados, sean estos agricultores, madereros o mineros[4].
Aunque el nuevo reglamento no
explica cómo va a ser aplicado en esos casos, por lo menos alerta que deben
obedecerlo. Es que, como ya mencionado por Castro[5] los buenos propósitos
anunciados en esta norma van a exigir que el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC), los gobiernos regionales y también el Senace Perú y el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), inviertan mucho más
en mejorar sus capacidades.
En general, este reglamento está
adecuadamente conectado con el Ministerio del Ambiente, cuya autoridad parece
reconocer sin ambages. También, lo que es crucial en cuestiones de transporte
público, admite el uso de evaluaciones ambientales estratégicas (Artículos 7º y
9º) para planes, políticas y programas, lo que está bien pero que parece quedar
corto. Carreteras o ferrovías nacionales deberían, también, ser sometidas a
evaluaciones ambientales estratégicas, como se discutirá más adelante. Entre
los aspectos mejorados está, por ejemplo, la visita al campo de los
funcionarios responsables de la evaluación de estudios ambientales al área del
proyecto (Artículo 45º) que el titular del proyecto podrá solicitar, con
anterioridad a la presentación de su estudio ambiental. Ese conocimiento de
primera mano es, en verdad indispensable para entender bien la documentación
que se va a evaluar. En muchos artículos (como en el 40º) se observa la firme
intención de abreviar plazos para agilizar el proceso de certificación, los que
en varios casos están tan abreviados que será muy difícil atenderlos. La
agilidad se logrará muchas veces en detrimento de la calidad ambiental.
Carreteras, ferrovías y
deforestación
Pueden comentarse muchos otros
artículos de este copioso reglamento, pero en esta ocasión se tratarán
esencialmente los que pueden impactar en el tema de la deforestación. Este se
centra en las siguientes preguntas: ¿cómo se define o cuál es la zona de
influencia de un proyecto vial?, ¿a qué se aplica una evaluación ambiental
estratégica? y ¿qué implica la certificación ambiental fraccionada de proyectos
viales?
El artículo 30º menciona una zona
de influencia pero, curiosamente, no la define. Tampoco apunta diferencias
entre zona de influencia directa e indirecta. Ocurre que ese es el tema
ambiental más transcendente de una vía terrestre. Como explicado tantas veces,
las alteraciones al ambiente y la eliminación de bosques en el eje de la vía
son importantes pero no son el principal problema ambiental que ellas generan.
Estos, al final, se limitan a una faja de unos cientos de metros a cada lado
del eje por el kilometraje de la vía. Los ingenieros de transporte califican
esa área de zona de influencia. Pero, como bien se sabe, la obra de transporte
es literalmente el vehículo de una enorme deforestación y consecuente
degradación ambiental y de problemas sociales y de salud que afecta, en una o
dos décadas, hasta a más de 50 km a cada lado de la vía. Para los especialistas
en temas ambientales esa es la verdadera zona de influencia de una carretera o
de una ferrovía, que es más o menos ancha en función de una serie de factores
naturales, económicos y sociales. Sin carretera o ferrovía no habría
deforestación. Es pues indiscutible que la zona de influencia de esas obras no
se limita a la faja de influencia directa y que eso debería estar claramente
definido en el reglamento.
El problema es que el MTC no es
responsable por el uso de la tierra a lo largo de sus obras viales. Eso es
responsabilidad central -nunca asumida- del Ministerio de Agricultura y Riego y
debería serlo asimismo de una institución de planeamiento nacional. Por eso es
que la decisión de hacer una obra vial no puede ser única y exclusivamente
decisión del MTC, del mismo modo que declarar una guerra no puede ser decisión
exclusiva de un ministerio de defensa. Son decisiones que afectan drásticamente
el destino del país o de una región y deben ser tomadas con extrema cautela.
Sin embargo, en el reglamento ni se menciona una consulta con el Ministerio de
Agricultura o, por lo menos, con el Servicio Nacional Forestal (Serfor) que es
responsable principal por cuidar de los bosques.
En teoría ese tema está
colateralmente abordado en el artículo 9º que trata de las evaluaciones
ambientales estratégicas (EAE) aunque las limita para las propuestas de
políticas, planes y programas de desarrollo sectorial. Se entiende que una EAE
bien hecha abarcaría las preocupaciones enunciadas sobre la zona de influencia
real (directa e indirecta) de vías terrestres. Lamentablemente, no queda claro
a qué en este caso se denomina plan o programa. Si estos incluyen precisiones
sobre el trazado de vías terrestres nuevas, entonces podrían permitir incluir
sus verdaderas zonas de influencia. Sin embargo, sería mucho más adecuado
aplicar el instrumento de las EAE para cualquier obra vial importante, como la
propuesta carretera a Iquitos o la de una ferrovía bioceánica y, asimismo, a
otras que se hacen en bosques naturales. Otro artículo, el 29º, podría asimismo
contribuir a contemplar opciones alternativas menos perjudiciales al ambiente
cuando habla de una evaluación de la alternativa más viable del proyecto, desde
el punto de vista ambiental, social y económico, incluyendo el análisis de
alternativas del proyecto y la evaluación de posibles riesgos que puedan
afectar la viabilidad del proyecto o sus actividades. Pero presenta eso apenas
como requisitos de descripción del proyecto. No como factor determinante para
su aprobación.
Para aumentar la preocupación
anterior cabe apuntar que el artículo 21º permite la certificación ambiental
fraccionada de proyectos viales. Esta se aplica a los proyectos que son
formulados, evaluados y aprobados por tramos. Esto significa que, en realidad,
se puede evitar la realización de una evaluación de impacto ambiental completa
y detallada de prácticamente cualquier obra. Basta con decidir que será
fraccionada lo que, lógicamente, es extremamente común. Prácticamente ninguna
carretera se construye de una sola vez, a pesar de que sí se planea de una sola
vez. Es decir que ese artículo, en términos simples, es la antítesis de una
evaluación estratégica. Ese fue el caso de la Carretera Interoceánica Sur con
todas sus lamentables y bien conocidas consecuencias. La evaluación fue hecha
por trechos y terminada después de concluido lo esencial de la obra[6]. De ese
modo escapó a cualquier precaución ambiental referida a su zona de influencia.
Otros temas y áreas protegidas
¿Cómo se decide la clasificación
de un proyecto? El reglamento apenas dice que los proyectos serán clasificados,
determinando el nivel de los estudios requeridos y también anuncia que puede
haber clasificación anticipada. En teoría eso es razonable para los casos más
simples. Pero siempre hay excepciones y, en realidad, es necesario un examen
caso a caso. El sueño de todo responsable de proyecto es no ser estorbado por
estudios largos y complicados y por eso hace todo lo posible por evitarlos.
Castro mencionó dudas razonables referentes a algunos casos concretos de
clasificación anticipada ya mostrada en el anexo 1 del reglamento. Por eso, el
reglamento debería explicar el proceso de decisión de la clasificación que,
idealmente, debería ser hecho por un colegiado debidamente informado, que debería
tomar decisiones mediante voto[7]. Es demasiada responsabilidad para un solo
funcionario.
Otro artículo difícil de entender
es el 24º que declara la improcedencia de la certificación ambiental para
actividades en curso. Detectado el caso simplemente éste se transfiere a la
fiscalización ambiental para que sean tomadas las medidas del caso. El tema es
muy importante pues se refiere a la mayoría de las obras viales locales que
existen en la Selva del Perú y que son iniciadas sin estudios y sin autorización
por las municipalidades, por los vecinos o por particulares. Estas, por cierto,
solamente son detectadas por las autoridades cuando estalla algún escándalo, en
general por invadir alguna tierra indígena o alguna área natural protegida[8].
Ante el hecho consumado o parcialmente consumado no interesa sólo castigar a
los culpables -lo que jamás ocurrió ni probablemente ocurrirá- sino que es
fundamental recuperar el tiempo perdido y adoptar las medidas ambientales que
aún sean viables. El artículo habla apenas de un plan para remediar los daños y
cerrar la obra, lo que no es realista pues la vía prácticamente nunca es
clausurada. Realizar los estudios necesarios para evitar más daños es
indispensable.
El Artículo 37º se refiere a un
plan de compensación ambiental que se aplicaría siempre que no se puedan
adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y/o
restauración eficaces. Pero, el artículo no explica en qué consiste el tal
plan. En otros países la compensación ambiental es, como su nombre lo indica,
devolver algo equivalente a lo que se destruyó, o sea, compensar. En general
consiste en la adquisición de áreas que pueden servir como nuevas áreas
naturales protegidas, expansión de una existente o para la recarga de
acuíferos. Pero también, puede consistir en dinero para el manejo más eficiente
de lo que no fue destruido o alterado.
Es ilegal construir obras viales
dentro de las áreas naturales protegidas de uso indirecto -parques nacionales,
santuarios nacionales e históricos- que no sean incluidas en su propio plano de
manejo. La ley dice con claridad meridiana que esas áreas son intangibles. Por
eso llama la atención que este Reglamento prevea, sin mayor explicación, obras
no sólo alrededor de ellas, en sus zonas de amortiguamiento, sino que también
dentro de ellas (Artículo 40º). Y, peor,
determina plazos ridículamente perentorios para que el Servicio Nacional de
Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) opine. La eventual decisión de
construir una carretera o una ferrovía dentro de unidades de esa categoría de
área protegida que no responda a sus propias necesidades de manejo puede ser
tomada, pero por su gravedad y repercusiones nacionales e internacionales debe
revestir un carácter absolutamente excepcional y no cabe imponer “reglas” para
eso en un reglamento del sector Transportes. El reglamento debe ser modificado
de modo a excluir esa “permisión” disimulada que es un desliz vergonzoso.
En conclusión
En este reglamento como en las
normas anteriores, el gobierno como un todo y el MTC en particular mantienen la
política del avestruz en relación al impacto de las obras viales sobre los
bosques naturales. Su aplicación puede mejorar el tratamiento ambiental en el
eje de las vías pero no evitará la deforestación masiva que esas obras
conllevan. Para contribuir a resolver ese problema es indispensable que:
- Se reconozca que obras viales en regiones amazónicas u otras que sean boscosas constituyen una problemática especial y diferente, por su incidencia directa en la deforestación. El reglamento podría haber hecho esa distinción.
- Las obras viales en regiones boscosas deben ser decisiones en las que además de los ministerios de Transportes y Comunicaciones y de Ambiente, debe intervenir también el de Agricultura y Riego (el Servicio Forestal, por ejemplo) e idealmente otros como Salud y, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y, si existiera, uno de planeamiento. La forma de la intervención de esos otros ministerios debería ser incluida en el reglamento.
- Las obras viales que se prevé serán nacionales, interregionales o importantes en bosques naturales deben ser sometidas, antes de la decisión final, a una evaluación ambiental estratégica (EAE) que permita escoger la ruta más adecuada en términos económicos, sociales, ambientales y técnicos. La clasificación y la decisión sobre el nivel de los estudios ambientales debe basarse en la EAE.
- La certificación ambiental fraccionada en obras de un cierto tamaño debería ser permitida solamente si, previamente, existe una EAE.
- El reglamento debe definir con precisión qué es la zona de influencia, la que debe incluir además de la que debe ser atendida por el sector Transporte, también la indirecta que debe ser atendida por el gobierno en su conjunto, en especial por Agricultura.
- Los estudios ambientales deben considerar la zona de influencia indirecta y prever las implicaciones y las medidas que en ellas sean necesarias, aunque su aplicación corresponda parcial o totalmente a otros sectores. La evaluación ambiental debe mostrar el conjunto de los impactos y no apenas una parte menor de ellos, pues los costos ambientales y sociales de atenderlos deben ser llevados en cuenta.
- En principio las obras viales que contribuyen a abrir bosques para su cambio de uso para agricultura deben ser implantadas guardando relación con las inversiones de otros sectores que son necesarios para racionalizar la ocupación de la tierra.
- La clasificación de proyectos, determinando el nivel de los estudios ambientales, debe ser una decisión colegiada y no apenas la de un especialista a nombre de la institución.
- La clasificación “anticipada” prevista en el reglamento se presta a errores y abusos, lo que también puede ser el caso con los términos de referencia estandarizados.
- El reglamento no debe asumir que es “normal” construir vías de comunicación en las áreas naturales protegidas por el estado, mucho menos en las de uso indirecto lo que es simplemente ilegal. Esa mención debe ser eliminada del reglamento o sustituida por un texto aclaratorio.
______________________________________________
[1] Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal, Doctor en
Ciencias. Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria, La Molina.
[2]Ibisch,
Pierre et al 2016 A global map of
roadless areas and their conservation status Science 16 Dec 2016:
Vol.
354, Issue 6318, pp. 1423- The global road-building explosion is shattering
nature (http://science.sciencemag.org/content/354/6318/1423) y
https://theconversation.com/the-global-road-building-explosion-is-shattering-nature-70489
[3] Dourojeanni, Marc 2016 Revisando temas actuales e
importantes de la Amazonía peruana Actualidad Ambiental, Lima
(http://www.actualidadambiental.pe/?p=41462)
[4] Dourojeanni, Marc 2015 Los caminos de la destrucción en Madre de
Dios: carreteras y el atentado contra áreas protegidas Actualidad Ambiental,
SPDA, Lima / Martes 3 de Noviembre, 2015 (http://www.actualidadambiental.pe/?p=33413;
(https://spdaactualidadambiental.lamula.pe/2015/11/03/los-caminos-de-la-destruccion-en-madre-de-dios-carreteras-y-el-atentado-contra-areas-protegidas/spdaactualidadambiental/ y
https://amazoniaquehacer.lamula.pe/2015/11/03/los-caminos-de-la-destruccion-en-madre-de-dios/lamparimpampum/)
[5] Castro, Mariano 2017 Apuntes acerca del nuevo
Reglamento de Protección Ambiental de Transportes. Desafíos importantes junto
con algunas precisiones necesarias. La Mula.pe
(https://marianocastro.lamula.pe/2017/02/22/apuntes-acerca-del-nuevo-reglamento-de-proteccion-ambiental-de-transportes/marianocastrosm/)
[6] Dourojeanni, Marc
2006 Estudio de caso de la Interoceánica en la Amazonia Sur del
Perú DAR, SPDA, BIC, Lima 103 p.
(https://www.researchgate.net/publication/266499470_Estudio_de_caso_sobre_la_carretera_Interoceanica_en_la_amazonia_sur_del_Peru)
y Dourojeanni, Marc 2013 Revisitando la Interoceânica Sul, na Amazônia
peruana O Eco, Rio de Janeiro (www.oeco.org.br)
[7] Ese procedimiento era de praxis, semanalmente, para
clasificar todos los proyectos de los bancos multilaterales de desarrollo y
funcionó muy bien.
[8] MAAP – Monitoring of the Andean Amazon Project/
Proyecto de Monitoreo de los Andes Amazónicos 2015 http://maaproject. Imagen #15: Sierra del Divisor – Nueva
carretera forestal amenaza la sección norte del propuesto parque nacional
(http://maaproject.org/2015/sierra-divisor3/)
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